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為實(shí)現(xiàn)地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“專(zhuān)項(xiàng)債”）靠前發(fā)力，今年一季度，各地累計(jì)發(fā)行新增專(zhuān)項(xiàng)債超1.1萬(wàn)億元，較去年同期多發(fā)近2000億元，發(fā)行節(jié)奏顯著加快。據(jù)企業(yè)預(yù)警通統(tǒng)計(jì)，今年以來(lái)，已發(fā)行的新增專(zhuān)項(xiàng)債資金將投向超過(guò)1萬(wàn)個(gè)項(xiàng)目，繼續(xù)支持產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)領(lǐng)域，積極擴(kuò)大有效投資。

更大力度支持項(xiàng)目建設(shè)的同時(shí)，專(zhuān)項(xiàng)債也成為盤(pán)活存量土地、支持政府清償欠款的關(guān)鍵抓手。今年一季度，可用于存量閑置土地收儲(chǔ)的土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債，以及支持清欠的特殊新增專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模明顯高于去年同期，顯現(xiàn)出各地在“促發(fā)展”與“防風(fēng)險(xiǎn)”之間的權(quán)衡。

重點(diǎn)投向三類(lèi)項(xiàng)目

今年一季度，投向市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施、保障性安居工程領(lǐng)域的專(zhuān)項(xiàng)債資金占一季度總發(fā)行規(guī)模的比例超六成。在上海財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)公共財(cái)政研究院副教授汪峰看來(lái)，上述三類(lèi)項(xiàng)目成為地方專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目申報(bào)的優(yōu)先選擇。

從項(xiàng)目收益看，三類(lèi)項(xiàng)目符合專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目收益與融資自求平衡的核心要求：產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)可通過(guò)廠房租賃、稅收等實(shí)現(xiàn)收益平衡；交通基礎(chǔ)設(shè)施依托通行費(fèi)、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼形成可預(yù)期收入；保障性安居工程通過(guò)公租房租金、配售型保障房銷(xiāo)售收入實(shí)現(xiàn)資金回籠?！跋嚓P(guān)項(xiàng)目可形成穩(wěn)定現(xiàn)金流，對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債本息償付的保障能力更強(qiáng)。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授溫來(lái)成對(duì)證券時(shí)報(bào)記者說(shuō)。

從項(xiàng)目支持領(lǐng)域看，三類(lèi)項(xiàng)目既是穩(wěn)增長(zhǎng)的重要抓手，也是促投資的關(guān)鍵載體。其中，園區(qū)建設(shè)支撐制造強(qiáng)國(guó)與產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，交通基礎(chǔ)設(shè)施落實(shí)交通強(qiáng)國(guó)與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，保障性安居工程保障民生底線。

“實(shí)踐中，三類(lèi)項(xiàng)目已具備成熟的運(yùn)營(yíng)模式、標(biāo)準(zhǔn)化操作以及相對(duì)完善的審計(jì)監(jiān)管體系，風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)可控?！蓖舴逭f(shuō)。

持續(xù)加大土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行

今年一季度，各地累計(jì)發(fā)行土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債約918億元，是去年同期的兩倍多。自2024年重啟發(fā)行以來(lái)，土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債資金規(guī)模顯著增長(zhǎng)，過(guò)去一年其發(fā)行規(guī)模僅次于園區(qū)建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)債。

土地儲(chǔ)備曾是專(zhuān)項(xiàng)債資金的主要投向領(lǐng)域，用于支持地方政府依法通過(guò)收購(gòu)、置換、回收等方式取得土地，進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地。近兩年來(lái)，通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)債資金收購(gòu)閑置土地、存量商品房，成為各地盤(pán)活存量資產(chǎn)、改善房地產(chǎn)市場(chǎng)供需關(guān)系的重要政策抓手。據(jù)中指研究院數(shù)據(jù)，截至今年3月末，各地已公示的擬使用專(zhuān)項(xiàng)債收購(gòu)閑置存量土地的總金額超7850億元，專(zhuān)項(xiàng)債實(shí)際發(fā)行超3500億元。

汪峰表示，各地持續(xù)加大土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行，一方面說(shuō)明地方政府正在積極落實(shí)盤(pán)活存量土地、優(yōu)化土地供給的政策導(dǎo)向。另一方面也說(shuō)明土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債或許正在成為新的投資增長(zhǎng)點(diǎn)——相比于傳統(tǒng)基建領(lǐng)域優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備趨緊、收益邊際遞減的現(xiàn)實(shí)約束，土地收儲(chǔ)因其相對(duì)清晰的收益測(cè)算和成熟的運(yùn)作模式，正在成為地方穩(wěn)投資的重要替代選項(xiàng)。

近期，自然資源部、國(guó)家林草局發(fā)文要求建立健全新增建設(shè)用地與存量建設(shè)用地盤(pán)活掛鉤機(jī)制，年度新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地原則上不得超過(guò)盤(pán)活存量土地面積。市場(chǎng)普遍認(rèn)為，隨著新規(guī)施行，地方政府或加快存量閑置土地收儲(chǔ)節(jié)奏，同時(shí)通過(guò)合理調(diào)整土地規(guī)劃、換地等方式，以更優(yōu)的方案適配市場(chǎng)用地需求。

繼續(xù)加快清欠進(jìn)度

在新增專(zhuān)項(xiàng)債加快發(fā)行進(jìn)度的同時(shí)，未披露“一案兩書(shū)”，資金用途模糊、無(wú)對(duì)應(yīng)實(shí)際項(xiàng)目的“特殊新增專(zhuān)項(xiàng)債”發(fā)行規(guī)模也較去年同期有所提升。據(jù)企業(yè)預(yù)警通數(shù)據(jù)，今年一季度，各地累計(jì)發(fā)行“特殊新增專(zhuān)項(xiàng)債”約1719億元，較去年同期多發(fā)約547億元。

從公開(kāi)信披文件來(lái)看，今年以來(lái)多數(shù)“特殊新增專(zhuān)項(xiàng)債”項(xiàng)目用途描述為“存量項(xiàng)目建設(shè)”或“納入政府性基金管理”。溫來(lái)成認(rèn)為，此類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)債資金核心使用方向是清償兌付政府拖欠工程款。

清理政府欠款是目前改進(jìn)提升營(yíng)商環(huán)境的重要?jiǎng)幼鳌?026年，政府工作報(bào)告明確要求“下更大力氣解決拖欠企業(yè)賬款問(wèn)題”。從2024年開(kāi)始，財(cái)政部連續(xù)五年每年從新增專(zhuān)項(xiàng)債中安排8000億元，補(bǔ)充政府性基金財(cái)力，用以支持地方化解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和清理拖欠企業(yè)賬款等。

汪峰預(yù)計(jì)，“特殊新增專(zhuān)項(xiàng)債”資金主要流向清償政府拖欠企業(yè)賬款，次要流向存量項(xiàng)目接續(xù)?！疤厥庑略鰧?zhuān)項(xiàng)債”本質(zhì)上是“以時(shí)間換空間”，通過(guò)債務(wù)期限結(jié)構(gòu)優(yōu)化緩解短期支付壓力，為財(cái)稅體制改革和財(cái)源培育爭(zhēng)取緩沖期。在地方財(cái)政收支承壓背景下，當(dāng)前亟需專(zhuān)項(xiàng)債這一合法合規(guī)渠道籌集資金及時(shí)償還欠款，維護(hù)政府信用，保障經(jīng)營(yíng)主體流動(dòng)性。